原标题：推动国有股权充实社保基金 政策不断完善
划转部分国有股权充实社保基金已持续多年，2005年中国证券市场股权分置改革后通过政策要求国有控股上市公司划转部分国有股到全国社保基金。近几年，向社保基金划转国有股权的政策力度不断加大，从中央本级到地方政府，国有股权划转已经扩展到更多的国有企业及国有控股公司，各级国资委都在按照中央政府的要求研究进一步扩大国有股划转的国企名单。但是，到目前为止的充实社保基金国有股权划转仍主要用于社保储备;面对一些地方地社保基金“缺口”面的扩大与数额的扩大，充实社保基金的划转国有股权应尽快转向支出使用。
充实社保基金的划转国有股权应从储备转向支出使用
从确定划转国有股权的国企名单到划转后的社保基金持有国有股权，都要充分考虑所划转国有股权的现金流问题。在确定划转国有股权的国企名单时，要考虑把国有股权设为优先股，还要考虑划转后社保基金持有的国有股权能够实施价值变现预算。
首先，充实社保基金的划转国有股权设为优先股不存在政策障碍。
到目前为止，关于国有企业管理及国有企业改制中把国有股设为优先股的政策障碍已经扫除，尤其是中共中央十八届三中全会以来的这轮国企混改，政策及文件都允许国有企业混合所有制改革中把国有股权设为优先股。为充实社保基金而划转的部分国有股权设为优先股，既符合国有企业混合所有制改革的政策规定，还可以带动国有企业加快混合所有制改革。如果划转国有股权设为优先股，按确定的分红率实行划转国有股权的优先分红，可以保证社保基金尤其基本养老保险基金支付缺口大的一些省份以国有股权优先分红的收益进行“应急”。为充实社保基金而划转的国有股权设为优先股，其分红率可以考虑按比一年期基准存款利率高3-4个百分点的标准进行确定。
其次，实施国有股权划转社保基金后的价值变现预算应该提到议事日程。
要启动国有股权划转社保基金后的价值变现预算。具体而言，国有股权划转社保基金后的价值变现预算应该是5-10年的中长期预算。把国有股权划转社保基金后的价值变现预算提到议事日程，更有利于划转国有股权用于弥补社保基金“缺口”的支出使用。
通过国有资本经营预算“连接通道”转移
隶属中央政府本级的央企是当下中国最赚钱的国有企业，所划转的央企国有股权由社保基金负责集中持有。在目前社保基金地方统筹的状况下，中央政府本级不存在社保基金“缺口”弥补的问题。但是，某些省份社保基金“缺口”弥补的“应急”压力很大，而这些省份的地方国有企业数量少、经营效益差。因此，要考虑实行中央政府本级划转国有股权现金收益的转移支付。
首先，中央政府本级不存在也不需要进行社保基金“缺口”的弥补。
从最近5年的国有企业盈利数据看，隶属中央政府本级的央企实现利润占到了全国国有企业利润的近68%，地方国有企业实现利润占到了全国国有企业利润的32%左右。在现有的社会保障体制下，中央政府本级不存在也不需要进行社保基金“缺口”的弥补。解决问题的关键，是如何把中央政府本级划转国有股权现金收益的一部分用于社保基金“缺口”大的省份的弥补。
其次，可通过国有资本经营预算“连接通道”对“缺口”大的省份进行中央政府本级划转国有股权现金收益的转移支付。
划转国有股权充实社保基金的政策，既有长期性的考虑，也有弥补“缺口”的需求。因此，应该考虑中央政府本级划转国有股权现金收益的充分发挥。到目前为止，中央政府本级和地方政府都已经实施国有资本经营预算多年，具备了中央政府本级国有资本经营预算与地方国有资本经营预算相连接的条件。可以说，在中央政府本级国有资本经营预算与地方国有资本经营预算之间建立“连接通道”，既不存在技术性障碍，也不存在操作性问题。可以通过国有资本经营预算“连接通道”，对企业职工基本养老保险基金“缺口”大的省份，进行中央政府本级划转国有股权现金收益的转移支付。
制定划转国有股权弥补社保基金“缺口”的中长期规划
划转国有股权现金收益用于弥补社保基金“缺口”的当务之急，是首先用于弥补企业职工基本养老保险基金“缺口”。从中长期的社保基金支出预算看，还要用于弥补城市居民基本养老保险基金、农村居民基本养老保险基金的缺口等。在对各省企业职工基本养老保险基金、城市居民基本养老保险基金、农村居民基本养老保险基金的“缺口”进行中长期测算或核算基础上，尽快制定并实施划转国有股权弥补社保基金“缺口”的中长期规划。
第一，各类基本养老保险基金“缺口”的中长期测算或核算应随着划转国有股权现金收益支出使用而启动。
应随着划转国有股权现金收益的支出使用，启动各类基本养老保险基金“缺口”的中长期测算或核算工作。在各类基本养老保险基金缺口的中长期测算或核算中，可以按照企业职工基本养老保险基金、城市居民基本养老保险基金、农村居民基本养老保险基金的分类而分别测算缺口，也可以着眼企业职工基本养老保险基金、城市居民基本养老保险基金、农村居民基本养老保险基金的合并而综合测算“缺口”;通过中长期的测算或核算搞清未来5年、10年、20年、30年的“缺口”数额，为划转国有股权现金收益的支出使用提供数据支持。
第二，通过各类基本养老保险基金“缺口”的中长期测算或核算而制定划转国有股权价值变现的中长期规划。
各类基本养老保险基金缺口的中长期测算或核算，是划转社保基金国有股权价值变现预算的前提条件。在各省的各类基本养老保险基金缺口的中长期测算或核算基础上，实行全国各类基本养老保险基金缺口的中长期测算或核算，从而制定划转国有股权价值变现的中长期规划。当然，划转国有股权价值变现的中长期规划也要考虑证券市场及产权交易市场的承载能力，力求做到划转国有股权的价值变现不影响证券市场及产权交易市场的稳定。
纳入政府预算体系并提交各级人大审批
划转国有股权的现金收益用于社保基金“缺口”的弥补，不仅要纳入政府预算体系，而且还要在各级政府每年提交各级人大审批的社会保险基金预算中如实反映。在每年提交各级人大审批的社会保险基金预算收入预计执行情况表及附注中，既要能看到划转国有股权年度现金收入专项的数额，还要能看到划转国有股权年度现金收入专项的多年累加数额。
首先，划转国有股权年度现金收益弥补社保基金缺口的专项额度应在社保基金预算收入中对应相应科目。
划转部分国有股权的现金收益用于弥补社保基金缺口，属于政策性的收入专项，不要求纳入国有资本经营预算管理。但是，从“所有的收入与所有的支出都要纳入预算”的立法要求看，划转部分国有股权的现金收益用于充实社保基金的数额应纳入政府预算。具体而言，划转国有股权年度现金收益用于弥补社保基金缺口的专项额度，应在社保基金预算收入中设立相应科目并真实反映;相应科目的设立应考虑连续性，能够通过这一科目看到每个年度划转国有股权的现金收益弥补社保基金缺口的数额，也能够看到连续多个年度划转国有股权的现金收益弥补社保基金缺口的累计数额。
其次，每年提交各级人大审批的社会保险基金预算要通过附注标明划转国有股权历年现金收益专项的多年累加数额。
各级政府每年提交各级人大审批的政府预算，包括了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，划转国有股权年度现金收益用于弥补社保基金缺口的数额要反映在社会保险基金预算收入中，单独设立划转国有股权现金收入专项。在划转国有股权现金收益专项安排上，可以参照国有资本经营预算编制的方法，以上一年划转国有股权的现金收益作为当年划转国有股权现金收益的预算安排，保证划转国有股权的现金收益能够有效弥补社保基金缺口。每年提交各级人大审批的社会保险基金预算收入预计执行表，主要是反映当年的各项预算收入;划转国有股权现金收入专项也是反映当年的预算收入，难以反映划转国有股权历年现金收入专项的多年累加数额;但是，可以通过社会保险基金预算收入预计执行情况表的附注，标明划转国有股权历年现金收入专项的多年累加数额。
(作者单位：中国财政科学研究院)
